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Resumen:
La actual situación fiscal de la Argentina es un caso particular a nivel internacional, además del elevado déficit fiscal y cuasifiscal su mayor “inestabilidad financiera” proviene de sus propias definiciones de política económica en materia de financiamiento. Actualmente el déficit fiscal se financia mediante deuda y emisión monetaria, la proporción del financiamiento en emisión monetaria y colocación de instrumentos de endeudamiento tradicionales, son ambos determinantes fundamentales del tipo de cambio en el corto plazo. Por lo tanto, la forma del financiamiento del déficit fiscal determina junto al crecimiento económico la volatilidad del tipo de cambio, y a fortiori la estabilidad cambiaria.
La respuesta a la pregunta de ¿Para qué nos endeudamos? es básicamente para cubrir los principales baches fiscales que la Argentina fue acumulando gestión tras gestión y para los cuales no existió una propuesta de reducción (con excepción de los subsidios económicos que terminaron dinamitando los precios relativos).
La situación financiera y social del país (alto nivel de desempleo, pobreza e indigencia) en un contexto de estancamiento económico tiene como única posible solución, a fin de evitar un estallido social, recalibrar el sistema presupuestario por medio de “micro redistribuciones” del ingreso, donde quienes más recursos tienen hagan un mayor esfuerzo. Esta es la única forma de evitar utilizar los recursos financieros provenientes del Fondo Monetario Internacional y de seguir aumentando el nivel de endeudamiento público. Es decir el gobierno debe poner más énfasis en recaudar que en recortar gastos. Para evitar despidos masivos en el sector público, grandes caídas en el consumo, la inversión y el ingreso que generen un aumento de la inestabilidad social.
En este sentido la última reforma tributaria y previsional hace poco y nada, en virtud de que no garantiza un equilibro del sistema presupuestario a futuro (especialmente del sistema previsional, cuyo déficit en el año 2017 alcanzó el 2,7% del PIB). Sin embargo, generó un malestar social importante producto de las negligencias del gobierno, obviamente amplificados por la oposición.
La “Deuda Pública” en términos del Producto Bruto Interno es baja[1] de acuerdo con los estándares internacionales, sin embargo, desde hace varios años la Argentina se encuentra en una situación Ponzi, es decir se emite deuda para pagar los vencimientos de amortizaciones y de intereses. Dicha condición junto con el aumento de los vencimientos de letras con un plazo menor al año (no consideradas Deuda Pública) y el aumento del endeudamiento en moneda extranjera incrementó la inestabilidad financiera a la cual se encuentra expuesta la Argentina.
Dichas vulnerabilidades, en el marco de un nuevo acuerdo con el FMI, obligan a un repaso minucioso respecto de la “finalidad de los fondos” que se obtienen mediante operaciones de crédito público y que año tras año van engrosando el stock de la deuda pública. Dicho enfoque es útil para analizar en perspectiva el déficit fiscal y el endeudamiento público anual, de forma tal que nos permita desarrollar soluciones fiscales sencillas que aseguren la sostenibilidad social, fiscal y cambiaria.
Luego del segundo canje deuda en el año 2010, donde la Argentina logró finalmente la reestructuración del 91,4% de la deuda Pública en Default, el endeudamiento argentino comenzó nuevamente a incrementarse fuertemente. El “Financiamiento Neto Anual”, es decir, la diferencia entre los recursos financieros obtenidos y el pago de amortizaciones del endeudamiento público, paso de los USD 8.371 millones en el año 2010 a los USD 44.156 millones en el año 2017[2]. Para los primeros seis meses del 2018 el endeudamiento neto registró un incremento de USD 24.228 millones. La mayor parte de dicho endeudamiento se utiliza para cubrir las diferentes transferencias corrientes que el estado nacional realiza al sector privado, personas, provincias y organismos públicos. Por lo cual la Argentina carece de un endeudamiento estratégico, tan solo el 3,7% del endeudamiento neto se destina a la inversión pública, para un mayor detalle ver Cuadro 9.
Desde una óptica de las necesidades presupuestarias para el año 2017, el 80% del endeudamiento neto se concentró en cuatro componentes: “Pago de Intereses” (39%), “Déficit Previsional” (18%), “Subsidios a Empresas” (14%) y el “Presupuesto Universitario” (10%). El pago de intereses de la deuda pública es desde hace varios años, la mayor necesidad de financiamiento del Estado Argentino. Y es el flujo de pasivos con mayor “exposición al riesgo de tipo de cambio”[3]. Durante el año 2017 se pagaron intereses por USD 17.009 millones, 39% del endeudamiento anual. Es imposible recortar el pago de interés en virtud de que debemos pagarlos, sino estaríamos en default nuevamente, sin embargo, es posible ir licuándolos en términos reales si el endeudamiento se llevaría a cabo en pesos y no en dólares.
El Déficit Previsional, durante el año 2017, alcanzó los $278.696 (USD 14.845 millones), representando el 2,8% del PIB, sin embargo, solo la mitad del déficit (USD 7.729 millones) fue financiado con endeudamiento público. Por lo tanto, dicho bache fiscal en el futuro inmediato puede seguir demandando mayores recursos financieros, producto de los nuevos beneficiarios que ingresan al sistema. Por lo cual no hay dudas que el “Sistema Previsional” es la principal prioridad desde el punto de vista fiscal. Entonces al ser este el mayor factor explicativo del déficit fiscal, no se entiende porque el gobierno no avanzó en su reducción y se concentró solamente en las tarifas (las cuales tuvieron avances y retrocesos, a partir de las improvisaciones).
Mientras que los subsidios económicos, área en que el gobierno plantea como prioridad desde el punto de vista fiscal, fueron financiados con operaciones de deuda pública por USD 6.236 millones los cuales representan un 98% del total de los subsidios, el aumento de tarifas debería mantener a los subsidios en un monto similar para el próximo año. Durante los últimos dos años hubo una disminución en dólares de los subsidios a las empresas, entre diciembre del 2015 y diciembre del 2017 los mismos cayeron un 36%. Sin embargo, la desregulación de los precios de la energía dejó al fisco expuesto a un “mayor riesgo cambiario” en virtud que la energía sigue precios internacionales.
Durante el año 2017 el Estado Nacional realizó transferencias a las Universidades Públicas por $89.086 millones, el cual fue financiado en un 84% por operaciones de crédito público. Sin embargo, vale destacar, que antes del año 2017 el financiamiento con operaciones de crédito público al sistema universitario nacional era muy bajo.
Actualmente la economía argentina no genera los dólares necesarios para asegurar la sostenibilidad fiscal. Por lo cual el gobierno debe concentrase en evitar utilizar el crédito del Fondo Monetario Internacional. Principalmente debe tratar de no vender los dólares (obtenidos por dicho préstamo) en el mercado para pagar gastos en pesos. Dicha estrategia necesita una revisión de la política económica, por un lado, poniendo foco en los “principales baches fiscales” y manteniendo un tipo de cambio real competitivo que permita generar las divisas necesarias para cumplir con los pagos amortizaciones e intereses de la deuda pública (evitando así el default). Este último debe ir acompañado por retenciones a las commodities para evitar un mayor impacto en los precios domésticos y permitirle al gobierno apropiarse de dichas divisas.
Por lo tanto, el gobierno y la oposición deben concentrarse en tres de los cuatro principales “baches fiscales” financiados con endeudamiento: Déficit Previsional, Subsidios Económicos y Presupuesto Universitario. Tratando de generar propuestas “sencillas y sustentables” que permitan reducir el déficit fiscal a partir de cada uno de ellos. Evitando generar grandes shocks institucionales, como por ejemplo volver al sistema de AFJP, pasar la gestión del Fondo de Garantía de Sustentabilidad a manos privadas, arancelar la educación universitaria o estatizar empresas públicas estratégicas (YPF, ENARSA, ARSAT; etc.)
Micro Redistribuciones del Ingreso:
Lo que necesita la Argentina no es gastar menos, sino recalibrar el sistema presupuestario. Por medio de pequeñas distribuciones del ingreso que tiendan a disminuir el déficit fiscal en forma sostenible, donde cada reducción del déficit en un trimestre no se pierda en uno o dos ejercicios después.
En materia previsional es preciso, que el gobierno exima del pago de contribuciones a los pequeños comercios de bajos ingresos, especialmente del conurbano bonaerense, para poder percibir los aportes de los empleados que hoy se encuentran fuera del sistema. También se debe avanzar sobre la edad jubilatoria, atendiendo a las diferentes profesiones y oficios, no se le puede exigir a un obrero de la construcción o una maestra de primaria que se jubilen a los 70 años. Se debe recalibrar el déficit previsional por medio de un escalonamiento de tasas de aportes en función del salario.
En materia de subsidios a empresas, el gobierno realizó un esfuerzo importante mediante los reajustes de las tarifas de luz, gas y transporte (a pesar de las improvisaciones en materia de gas y luz). Sin embargo estos reajustes tarifarios generan cambios importantes en los precios relativos de los bienes y servicios, perjudicando especialmente a las actividades de baja productividad que emplean a la mayor parte de los trabajadores en Argentina. Por lo cual sería aconsejable que el gobierno, desaceleré el ajuste tarifario, y por medio de las empresas estatales y privadas (con participación estatal) regule el precio de la energía. Aquí no hay magia, en parte se deben realizar “actividades cuasifiscales”, lo cual no impide su transparencia y monitoreo. Es esto o seguir alimentando la inflación y el desequilibrio de la estructura productiva y social de la Argentina.
En algunos países los alumnos se endeudan para pagar sus estudios en universidades públicas. Lo cual tiene un impacto importante en sus ingresos y en la sostenibilidad fiscal cuando dicha deuda sumada a la toma de otros préstamos se hace impagable (crisis del 2008, en estados unidos). Sin embargo, en la Argentina las universidades públicas son gratuitas y una vez que el estudiante egresa nunca contribuye con el sistema universitario. Ante la actual coyuntura económica que enfrenta la Argentina quienes fueron beneficiados por la educación pública es hora que contribuyan con ella. Sin necesidad de endeudarse, pero asumiendo un compromiso con el sistema que le posibilito el ascenso social. La renuncia de López Murphy a mediados de diciembre del 2001, luego de que los estudiantes universitarios nos manifestáramos por el recorte del 17% de las transferencias a las universidades públicas, y la posterior crisis días después deben ser un elemento de resiliencia para las autoridades y movimientos estudiantiles en los próximos meses. Para cada problema se debe brindar una alternativa “sustentable”.
En este sentido se debe evaluar la posibilidad de avanzar en un “aporte solidario para la mejora de la educación universitaria” por parte de los más de 3.600.000 egresados de universidades públicas (según EPH, IV 2017). Dicho aporte podría aplicarse sobre los egresados activos laboralmente, con un salario bruto superior a los 4 salarios mínimo vital y móvil, con una tasa escalonada en función del ingreso. Este aporte sería una medida equitativa, aportan quienes más recursos tienen (egresados) beneficiando a quienes menos recursos tienen (estudiantes), el cual respetaría y aseguraría los principios de la reforma universitaria. La puesta en marcha de dicho aporte podría generar un ingreso extrapresupuestario de entre el 15% y el 20% del presupuesto universitario, dependiendo del escalonamiento de las tasas. La misma magnitud de esfuerzo fiscal por la cual en diciembre del 2001, terminó con la salida de un ministro.
Endeudamiento anual en millones de dólares, tipo de cambio BCRA promedio anual.
Cuadro 1: Endeudamiento Público por tipo de Finalidad y Acreedor, ejercicio 2017 en Millones de dólares
Cuadro 2: Endeudamiento Público por tipo de Finalidad y Acreedor, ejercicio 2017 en porcentajes
[1] Según el informe del Ministerio de Finanzas, a diciembre del 2017 la Deuda Pública Bruta (incluyendo la deuda elegible pendiente de reestructuración) representaba el 57,1% del PIB.
[2] Según datos del presupuesto abierto, provisorios, publicados en el sitio oficial del Ministerio Hacienda de la República Argentina.
[3] Según el IV Informe trimestral 2017, de la Oficina de Deuda Pública del Ministerio de Hacienda, a fines del año 2017 el 67,8% del total de la deuda pública se encontraba denominada en moneda extranjera.
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